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从法律角度看特朗普让美企撤离中国

文 / Linda来源:FX168财经网

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中国启动反制措施,宣布对750亿美国商品加征关税,显然刺激了特朗普的自尊心。他在推特上接连发文抨击中国,并且宣称美国不需要中国,“如果没有他们,我们会更好”,“我特此下令,伟大的美国公司立即开始寻找替代中国的地方,包括将公司迁回家,在美国生产你们的产品。”

来源:特朗普中文同步推特

特朗普不是普通人,而是执掌外交大权的美国总统。他这番言论一出,立刻震惊全球。人们都在猜测,特朗普是一时口出狂言,还是真的有心让美企离开中国,决意让美中经济“脱钩”。

本期专栏准备从法律角度,分析一下特朗普是否有权管制美企,以及如果他真的启动IEEPA程序,会面临什么问题。不过,在进入正题之前,我们先来看看特朗普的真实意图。

第一,特朗普的真实意图是什么?

说实话,鉴于特朗普反复无常的言论,要想揣摩他的真实意图是困难的。不必说外人,即使白宫内部的工作人员,也很难把握特朗普的脉搏。美国媒体曾爆料说,如果不是白宫人员竭力弥补,总统的很多命令自相矛盾,根本没办法予以贯彻

不过,借助特朗普两年多来的一贯表态,我们还是能够确定他的基本对华立场。他内心最想要的,并不是美中经济彻底脱钩,而是一个能够大幅削减贸易逆差、让美国选民高兴的贸易协议。这是他对华政策的主旋律,加征关税只是一个手段。

特朗普要求企业撤离中国的推特,改变了这个主旋律吗?至少目前看来并没有。他是在中国宣布加征关税后,很短时间内发布这番言论的,似乎并没有经过内部系统讨论。

即使经过了内部讨论,让美国企业迅速撤离中国,也不是白宫智囊团的集体共识。特朗普的几个得力助手,都在支持特朗普强硬言论的同时,有意无意地缓和了语调。

周日,库德洛向有线电视新闻网(CNN)表示,总统并不打算下达命令要求企业撤离中国,“他给美国企业提出的建议是,应该考虑把业务和供应链迁出中国,其次是希望美国企业回国。”库德洛还称,总统这次的发言可能比平常严厉了一点。

姆努钦则对福克斯新闻(Fox News)说,美中领导人虽然在贸易和金融领域成为了敌人,但是在其他领域关系良好,“习主席仍是他的朋友”。对于特朗普的推特言论,姆努钦表示:我认为总统的真正意思是,美国企业应该开始寻找替代者。

连一向强硬的美国国务卿蓬佩奥,8月28日接受美国广播公司RTV6电台采访时,都强调中国会再次购买美国农产品,“特朗普总统在全力以赴地实现这个目标。我认为已经取得了实质进步,但是我不想给出一个时间表。”

蓬佩奥接受ABC RTV6采访,来源:RTV6官网

特朗普最近几天的言论,似乎也在主动降温。根据德国之声报道,特朗普在G7峰会期间回答记者说,中方谈判人员与美国团队进行了“非常有建设性”的电话磋商,“这是非常积极的一步”,他透露双方将很快恢复谈判,“我们等着瞧,会发生什么”。

特朗普经常“报喜不报忧”,大谈美中谈判进展以及达成协议的前景,结果却往往相反。他的这些表态并不能说明两国关系回温。但是,这些表态与特朗普的一贯言论是一致的,至少可以说明他并没有完全改变两年来的对华政策主旋律。

从各种迹象来看,特朗普在推特上要求美企离开中国,更像是谈判桌上的一种恫吓手段,而不是终极目标。至少目前,他和助手们仍然开放谈判大门,期望达成协议。

第二,特朗普是否有权管制美国企业?

在任何政治博弈中,双方目标都是经常变换的。当首要目标实现不了,就会将次要目标提至前台。假设有一天,特朗普真的恼羞成怒、孤注一掷,要求美企撤离中国,他是否拥有合法的授权?

根据美国法律,在正常状态下,政府是不能干涉个人、企业的迁徙和经商自由的。无论联邦政府,还是州政府,都不能随意调动个人和企业,命令其必须到哪里,不能到哪里。

但是,在特殊政治状态下,美国总统拥有特殊的权力。1917年美国国会颁布的《对敌贸易法》(TWEA)规定,总统在对外战争期间,有权监督或限制美国与敌对国之间的所有贸易。任何被认为对美国造成威胁的人,都有可能被没收财产。

经过一百多年修订,这部法令仍然有效。美洲唯一的社会主义国家古巴,仍然被美国保留在TWEA制裁名单上。不过,鉴于其主要适用于对外战争状态,特朗普援引这项法令的可能性微乎其微。无论如何,今日美中关系还没达到武力相向的地步。

在美国法律上,介于战争与和平之间,还有一个“紧急状态”。1977年,美国国会通过了一项《国际紧急经济权力法》(IEEPA),授权总统在“紧急状态”下管制贸易的权力。特朗普推特留言说,他要求美国企业撤离中国,就是依据这一法令。

美国IEEPA目录,来源:康奈尔法学院网站

根据IEEPA规定,当美国国家安全、外交政策或经济面临来自外部,或部分来自外部“非同寻常的威胁”时,总统有权宣布国家进入紧急状态。至于什么是非同寻常的威胁,法律没有详细界定,主要由总统拿捏。这就给了美国总统充分发挥能动性的余地。

1979年伊朗扣押美国人质时,卡特总统宣布美国进入紧急状态,这一命令对伊朗至今有效,可谓人类政治史上的一道奇观。2001年发生“9·11”后,小布什总统宣布美国进入紧急状态,后被奥巴马总统延期6次,成为美国反恐的主要法律依据。

有时候,美国遭受飓风、谷物灾害、传染病、外国干预大选或者非法入境泛滥,总统也可以宣布国家进入紧急状态。

截至2019年8月1日,美国总统56次援引IEEPA,对伊朗、伊拉克、俄罗斯、朝鲜、叙利亚、利比亚、也门、委内瑞拉等国进行制裁,其中31次制裁命令仍然有效。大多数制裁持续10年左右,最长的制裁持续至今,整整40年。

美国总统一旦宣布进入紧急状态,就拥有了无限的贸易管制权力。根据IEEPA规定,他可以调查、规管或禁止:(1)任何外汇交易;(2)任何银行机构涉及外国政府或其国民的贷款或支付;(3)任何人的货币或证券跨境交易。调查期间,总统对任何涉及外国或其国民的交易和财产,都有权进行管制。

更狠的是,当美国进入战争状态,或遭到外国政府、外国公民攻击时,IEEPA授权总统可以没收(confiscate)或转让(vest)任何外国个人、组织或政府的财产。2003年,美国政府曾剥夺伊拉克政府在美资产,转让给新伊拉克发展基金等实体。

可见,美国总统在国家紧急状态期间,拥有几乎无限的管制权力。如果特朗普头脑发热、破釜沉舟,宣布国家进入紧急状态,不仅可以迫使美国企业撤离中国,而且还可以没收中国在美资产。当然,这些企业回不回美国,就不是特朗普能说了算了。

即使不启用IEEPA,特朗普实际上也有“调控”美企的手段。从上个世纪中叶民权运动期间,美国总统就努力探求一种调控手段,推动美国企业落实民权法案,雇佣非裔美国人。经过几十年探索,他们已经完全可以利用联邦项目,“引诱”企业贯彻自己的政治意图:企业要想获得联邦工程项目,就必须满足联邦政府的特定要求。

特朗普政府如果在联邦工程招标中规定,凡是参加联邦工程招标的企业,均不得与中国存在业务往来,估计马上会震倒一批人。毕竟,对很多美企来说,联邦工程项目都是难以割舍的“肥肉”。

第三,让美企离开中国是否具有可行性?

在任何国家,政府有权采取行动是一回事,能不能达到理想的效果,又是另外一回事。特朗普如果诉诸IEEPA,会不会遇到司法上的阻碍?能否真的让美企撤离中国?

从以往历史来看,美国总统宣布国家进入紧急状态的缘由千奇百怪,但是唯独没有一个总统,以贸易纠纷或冲突为借口,宣布国家进入紧急状态。如果特朗普以此为借口,等于挑战了IEEPA的底线,可能会遭到反对派的司法诉讼,被指控违宪。

据《纽约时报》报道,特朗普推文援引IEEPA后,美国贸易和国际法专家们都在忙着查阅这项1977年的立法,“总的结论是,对于在中国做生意的企业(来说),总统事实上有权将许多威胁诉诸行动,但下令让他们彻底离开,也许超出了这项法律的范围。”

《纽约时报》文章

可以想见,如果特朗普启动IEEPA,肯定会有很多在华企业,集体向最高法院提起诉讼,要求进行司法审查。

不过,这对特朗普来说,应该不是难以克服的挑战。一来,他完全可以避开贸易纠纷,以“中国窃取美国知识产权”等为借口启动IEEPA;二来,在外交问题上,美国最高法院历来对总统极其“宽容”,支持其在紧急状态下行使最广泛的权力。

在这种情况下,制约总统的最后一道制度防线是国会。IEEPA特权本来就是国会授予总统的,当然可以由国会收回。国会可以通过修订IEEPA,限制特朗普的使用范围,也可以直接以三分之二票数通过决议,结束国家紧急状态,禁止特朗普行使特权。

目前情况下,美国两党都会中国抱有极大成见,国会议员会为了中国而抑制特朗普吗?即使有人想抑制,能争取到三分之二的票数吗?难度有点大。民主党已经准备通过2020年大选与特朗普再决雌雄,应该不会在中国问题上与总统针锋相对。

真正制约特朗普的,恐怕还是美国海外利益。根据荣鼎咨询(Rhodium Group)估计,从1990年至2017年期间,美国企业在华投资2560亿美元。让如此巨量的投资迅速撤离中国,是很难想象的事情,除非这些企业不计损失,完全配合特朗普。

即使这些投资愿意离开中国,又能转向哪里?服装、玩具、家具、机械、汽车甚至部分电子元器件生产行业,可以转移到以越南为代表的东南亚国家,中高端的电子、汽车、医药、飞机等行业则难有替代之地。至少多数美企还没想过回归美国。

如果特朗普硬性启动IEEPA,中国经济固然遭受重大打击,美国在华企业也将付出沉重代价,进而拖累美国本土经济。目前,美国债券市场接连出现曲线收益率倒挂,已经敲醒了经济衰退的警钟,要是在华企业再陷泥沼,美国经济很难保持稳定。这对志在连任的特朗普来说,显然也不是好兆头。

因此,从经济和竞选的后果来看,特朗普不到万不得已,应该不会硬性启动IEEPA,强使美中经济“硬脱钩”。至少在今年年底以前,他还是会将达成贸易协议当作首要目标。

但是,特朗普可以虚晃一枪,美国企业却无法置之不理。到了这份上,所有美企都得反复思量、谨慎评估,能不增加投资就不增加,能逐步转移生产线就逐步转移。进而言之,如果美中关系继续动荡,特朗普老这么“虚晃”下去,假像就会变成真像,最终导致美中经济“软脱钩”。

(胡家骏先生为FX168财经网独家供稿,转载请注明来源和作者姓名,谢谢配合。FX168专栏投稿旨在为读者提供更多观察视角,不代表FX168立场,所有内容仅供参考。)

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