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从民主制度透视英国脱欧的政治乱象

文 / Linda来源:FX168

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本来觉得,强硬派领袖鲍里斯·约翰逊上台后,英国脱欧一事很快便会有个了结。既然半数以上民众愿意脱欧,既然议会嫌前任首相特蕾莎·梅太软,那么鲍里斯的上台,应该最符合他们心愿。特朗普的上台,就让美国风气大变,很多没办的事就办了。但是谁知道,英国政坛自鲍里斯就任以来,却更加撕裂,更加混乱,可谓乱象丛生。

先是鲍里斯为了解除议会掣肘,向女王请求议会超常休会,继而议会反戈一击,夺取议会议程控制权,通过禁止无协议脱欧议案,为鲍里斯套上了新的“紧箍咒”。接着,鲍里斯恼羞成怒,宣布提前进行大选,议会则兵来将挡,两次否决鲍里斯的动议。苏格兰最高上诉法院也来凑热闹,裁定首相要求议会超长休会的行为违法。

鲍里斯主持内阁会议,来源:维基

这一波政治纠缠让外人看得眼花缭乱,如坠云里雾里。英国到底是想脱欧还是不想脱欧?议会、首相以及女王之间到底是什么关系,为什么在脱欧这个事上如此纠缠不休?本期专栏准备从英国民主制度角度,为大家解读一下近日英国脱欧的政治乱象。

议会至上制度与梅姨的失败

泛泛地来讲,英国与美国的政治皆属民主制度,由选民投票决定国家权力机构。但是,往细里说,美国政治模仿古罗马,奉行三权分立和制衡,而英国则坚持议会至上(下议院由选民推选产生,掌握立法权,故此处以及后文所说的议会仅指下议院),两者并不完全相同。

美国下议院和总统由选民分别选出,算是平行或平起平坐关系,代表民意的不同需求。美国总统不必对国会负责,在外交事务上更是直接发号施令。英国首相则由议会中多数党或最大党的党魁担任,内阁成员也来自议会,对议会集体负责。

不同的制度设计,决定了美英两国行政首脑在外交事务上,拥有完全不同的自主权。美国总统特朗普可以无视国会的不同意见,与中国大打贸易战;英国首相在脱欧事务上,则需要步步向议会汇报,并获得议会多数投票支持,才能付诸实践。

现在,英国脱欧乱象的根源之一,就是议会至上制度。议会可以对首相达成的协议进行逐项审议,就意味着将议会中各个政党、议员的意见,都带进了脱欧决策大盘中,而各个政党和议员的立场不同、利益不同,使得议会在表决脱欧议案时,往往充满变数。

如果首相所在政党,占据下议院多数,他们向下议院提出的议案,通过可能性比较大;反之,就不一定能获得多数票支持,从而折戟沉沙。2017年英国提前大选时,时任首相梅姨所在的保守党,仅获得650票中的317票,失去下议院多数席位,结果在此后的议会表决中步步被动。她向议会提交了三次脱欧协议,三次都被否决。

反对梅姨脱欧协议的政党和议员,大体上可以分为三类。第一类是科尔宾领导的262名工党议员。他们作为最大的在野党,为了谋求上台执政机会,无论梅姨协议好还是不好,都会投反对票。事实上,这批人私下里也愿意与欧盟温和分手,与梅姨的想法八九不离十。

英国下议院内景,来源:维基

第二类是以鲍里斯为代表的“硬脱派”,多数来自保守党,少数来自其他党派。他们反对向欧盟妥协,哪怕达不成协议,也要快速一刀两断。对于梅姨协议中的支付脱欧费、设置过渡期、让北爱尔兰暂时留在欧盟关税同盟等条款,他们极为愤慨,认为有“卖国求荣”之嫌。这部分下议院议员大体在80至100人左右。

第三类是苏格兰民族党、自由民主党等议员,他们反对脱离欧盟,主张进行第二次公投。因此,无论梅姨达成什么样的协议,这40多名议员多数也是投反对票。

根据以上分析,可知梅姨在任时两面不讨好,她的“软脱欧”方案既无法满足党内强硬派要求,又不可能取得党外反对派的支持。这种格局决定了她很难在议会闯关成功,只能辞职了之。

鲍里斯与下议院的政治纠缠

任何政坛老手都知道,英国下议院是首相的“太上皇”,如果下议院整体上不支持首相,首相将一事无成。反过来,首相要想贯彻自己的施政纲领,就必须适当运用“杀手锏”,解除议会掣肘或争取议会配合。

长期以来,英国虽然奉行议会至上,但是为了提高行政自主性,以便应对瞬息万变的内外挑战,还是赋予了首相一定特权,比如每年提出休会时间、主导议会议程、请求提前进行大选等。首相可以借助这些特权,变相地“迫使”议会配合自己。

鲍里斯上任后,面临的形势无疑更为严峻。梅姨在任时,还能得到党内多数以及党外温和脱欧派的支持,鲍里斯领导的“硬脱派”,则不仅要面对反对党的挑战,还会遭到党内温和派的质疑。按照下议院现状,他无论如何都不可能获得多数支持。

于是,最近一段时间,鲍里斯在智囊卡明斯授意下,充分运用首相特权,率先向议会开炮。他们的设想是,先逼迫议会长时段休会,力求摆脱其掣肘,实在不行就提前进行大选,依靠脱欧派选民的力量,更换下议院。

8月27日,鲍里斯突然发表讲话,宣称已经向女王提出申请,要求议会延长休会时间,从预定的3周延长为5周,即从9月10日到10月14日。欧盟给英国的脱欧大限是10月31日,如果英国议会到10月中旬复会,就没有多少阻止鲍里斯的机会。鲍里斯完全可以按照一己之意,或者有协议脱欧,或者干脆无协议脱欧。

英国女王应该明白鲍里斯的想法,也清楚他与议会的间隙,但是现代英国君主只是国家元首、主权象征,更多扮演任命、签署或宣布性的仪式角色,不再介入具体的政治事务。绝大多数情况下,英国君主都会批准首相或议会的请求。因此,当鲍里斯建议议会延长休会时,女王同意了。

英国现任女王伊丽莎白二世

但是,以工党为代表的反对派,肯定不能看着鲍里斯“诡计得逞”。9月3日,他们经过紧急投票,推动下议院通过了剥夺议会议程权法案,以便为接下来的反击作准备。如果没有这个议案,首相将按照惯例主导议会投票安排,反对派根本机会讨论限制鲍里斯的议案。

将议会议程权收回后,工党议员次日就提出了阻止无协议脱欧议案,并且获得优先表决机会。这项议案规定,首相不能单方面选择无协议脱欧,而是必须与欧盟继续谈判,力求10月19日前达成新协议;如果达不成,鲍里斯必须出面向欧盟申请,将脱欧大限推迟道明年1月31日。

尽管在投票前,鲍里斯重申了党内规矩,宣称谁要是支持此议案,就将谁开除党籍,但是仍有21名保守党议员,包括几位德高望重的大佬,不顾压力投了赞成票。

目前,阻止无协议脱欧已经获得上下议院通过,并且经由女王批准而成了法律。看来,女王对自己的定位非常明确,即仅代表国家批准首相或议会请求,而不理会谁对谁错。

面对议会釜底抽薪,鲍里斯使出了最后一招,即宣布提前解散议会,重新进行大选。放在2011年以前,这是很简单的事,首相只需报请女王批准,而女王一般也不会拒绝。但是,2011年通过的英国定期议会法规定,首相只有在两种情况下,才可以报请女王提前解散议会:一是取得下议院三分之二以上议员投票支持,二是下议院通过了对内阁的不信任动议,且两周内没有通过信任动议重新组织政府。

现在,鲍里斯要想提前解散议会,只能争取满足前一个条件。可是,占据议会多数的反对派议员,怎么可能同意“解雇”自己?(有时候多数也会同意)到目前为止,鲍里斯在下议院提了两次动议,都没有得到足够票数。提前大选、更换下议院的想法,看来暂时实现不了。

鲍里斯与英国脱欧的未来

在议会反对派操作下,鲍里斯已经被逼到了政治死角。摆在他面前的,只有三条路:按照议会要求,10月19日前与欧盟商定一份新协议;无视议会通过的禁止无协议脱欧法,10月31日硬脱;满足议会要求,在暂时谈不成新协议的情况下,向欧盟申请延期。

先来看第一条路。鲍里斯要想与欧盟谈出一份新协议,并且得到下议院的认可,必须解决梅姨方案中的一个关键争议——北爱尔兰问题,这是下议院当初对梅姨不满的焦点之一。

北爱尔兰问题纷繁复杂,必须从头讲起。

1801年,北爱尔兰所在的爱尔兰岛,全部并入英国,成为联合王国的一个自治体,当时不存在北爱尔兰、南爱尔兰之分。到了1922年,长期追求独立的爱尔兰,从英国独立出来成立了爱尔兰共和国,唯独东北部的6个郡,依然愿意留在联合王国内部。于是,一个爱尔兰岛被分为两半,成了两个国家。爱尔兰共和国大约占5/6,东北部的北爱尔兰大约占1/6。

此后七十多年间,北爱尔兰内部围绕回归爱尔兰,还是继续留在英国,争议不断,一度大打出手。不过,自1998年签署和平协议以来,北爱尔兰问题似乎得到了化解。英国和爱尔兰都是欧盟成员国,人员、商品和企业自由流动,北爱尔已经没有多少较真的必要。

但是,谁也没想到,英国脱欧又让北爱尔兰成了一颗定时炸弹。如果英国脱离欧盟,英格兰和苏格兰好说,重新设置边境关卡即可,可位于爱尔兰岛的北爱尔兰,就没那么简单了。如果他们也设置边境关卡,就意味着与爱尔兰再度成为两个隔离的国家,人口不能自由流动,商品互征关税,将给双方民众带来极大不便。

2016年英国脱欧公投,来源:维基

因此,多数北爱尔兰人愿意留在欧盟,继续享受与南爱尔兰的自由流通。目前执政的保守党目前属于议会少数党,靠着北爱尔兰民主统一党鼎力相助,才获得了执政机会,所以也必须考虑北爱尔兰人民的意愿。

梅姨与欧盟谈判时,出于以上考虑,接受了欧盟一项补充条款,即在脱欧过渡期内,双方应该签署自由贸易协定,如果无法达成协定,英国将继续留在关税同盟内部,并允许北爱尔兰遵守单一市场规定,以维持爱尔兰边境开放。这是欧盟为了维护成员国爱尔兰利益,提出的一个硬性要求。

然而,在英国脱欧派议员看起来,如果英国继续留在关税同盟,如果北爱尔兰继续留在单一市场,那极力争取的脱欧还有什么意义?这只能使英国继续受制于欧盟而已。

下议院要求鲍里斯与欧盟继续谈判,重点就是希望修改上述条款。可是梅姨谈了一两年,都没能修改,鲍里斯能在一个月内完成吗?何况,他本人始终声称,要么欧盟放弃该条款,要么英国无协议脱欧,态度极其强硬。这条路显然难以走通。

鲍里斯的第二个选择是不管议会,10月底单方面无协议脱欧。这同样是一条死路。鲍里斯要是这样做,就意味着蔑视议会和法律,轻则被反对党提出不信任动议,灰溜溜走人,重则违法犯罪,面临牢狱之灾。

想来想去,鲍里斯如果不愿“半途被废”,最稳妥的选择,还是先向欧盟申请延期,稳住咄咄逼人的议会,然后再寻求议会改选。这样做,虽然会损害他自己以及保守党威信,失去部分脱欧派选民的支持,但是只要他与脱欧党联合,仍然有望主导议会。

一旦鲍里斯及其盟党掌握了下议院,议会与首相就不会再针锋相对,英国脱欧就会迎来曙光。当然,如果不幸失败,保守党仍然控制不了局面,那只有继续上演府院之争,在脱欧泥潭中苦苦挣扎。

因此,可能于今年年底提前举行的英国议会大选,将是决定脱欧进程的关键一环。

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