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肖立晟:中国房地产税征收税率与征收方法:国际经验的启示

文 / Cherry来源:FX168财经网

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核心观点:

房地产税是全球主要经济体普遍征收的一种财产税,其作为各国地方政府的主要收入来源,对于助推地方经济发展起到了重要的作用。全球主要经济体征收房地产税都已经有很长一段的历史,而我国囿于一些现实情况和历史因素,至今仍未对非营利性住房征收房地产税。目前我国是否已经具备了征收房地产税的条件和环境,又该如何进行征收?

鉴于我国试点城市房产税仍经验不足,因此,有必要参考国外成熟的经验,进而对我国房地产税政策形成较为合理的设想。报告首先从对美、日、德、巴西以及印度现行房地产税政策仔细梳理入手。明确各国都是何时开始征收房地产税的?如何计算税费呢?减税免税政策又是怎样的?这些政策有哪些相同点和不同点呢?其次,从各国开征时的宏观环境,探讨我国目前的宏观环境是否适合开征房地产税。房地产税开征之后,是否会对中低收入居民的生活造成较大负担?如何确定不同地区的基本税率?第三,通过对各国房地产税政策的梳理,也发现了一些不合理的地方,例如美国减税免税过程中的寻租问题,巴西征税体系的公权受损等等,这对我国房地产税政策的设计亦有借鉴意义。

综上,我们结合实际情况从房屋评估、税率确定、减免政策、央地权责以及征缴制度等几个方面,形成对我国房地产税政策的整体设想。

世界各主要国家房地产税政策梳理

房地产税是全球主要经济体普遍征收的一种财产税,其作为各国地方政府的主要收入来源,对于助推地方经济发展起到了重要的作用。开征房地产税对完善我国税制体系、强化地方收入同样具有重要的意义。有鉴于我国目前上海及重庆两个地方的房地产税试点经验仍然不足,有必要借鉴与我国国土面积、人口结构、经济发展水平等条件相类同的国家。我们选取几个具有代表性、典型性的国家作为研究对象,如美国、日本、德国、印度及巴西的房地产税征收经验。对其房地产税政策进行仔细梳理,以期对我国房地产税的政策形成合理预期。

一、美国房地产税政策

美国作为世界第一大经济体,国土面积广阔,人口众多。从美国各州的财政状况与房地产税的关系来看,房地产税占州财政收入/支出比例基本都集中在12%-36%的水平,对地方而言是非常重要的财源。而美国得以顺利实施房地产税的依据有三点:一、美国建国以来的土地私有制度;二、“以支定收”确定税率;三、行之有效的征税行政体系和发达的金融体系。

(一)全国统一的税费计算模式

美国各州拥有相对独立的财权。各州在财政方面的自主权较大,而且房地产税的征收完全用于各州的财政支出,并不上缴联邦政府,也不参与联邦政府事务(如全国性医保)。虽然各州在房地产税的设计和征收上拥有极大自主权,但美国各州在计算房地产税时却使用同一公式计算:

应纳税费=市场价值*(1-免征率)*实际税率=评估价值*实际税率

不同的是,美国各州可根据自身财政状况通过对免征率的调控进而实现对房地产税收入的调控,即自行调整评估价值。另外,各州也可通过制定和修改各类减免税措施达到自主调节的目的。

实际上因为房地产税的财权全部归于地方政府,所以税基计算(房地产价格评估)、免税率确定、减免税条例全部都是由地方政府来确定的。由此,这其中容易造成税收不公平的环节即在房地产价格评估和减免税条例的实施。为了制定合理公平可行的房地产价格评估机制,美国采用了计算机辅助批量评估系统。对房地产进行评估时,需考虑过去决定其原始基值的评估方法。认证指南要求评估人使用成本法、市场法和收入法中至少两种评估方法估计所有房地产的价值。

(二)“以支定收”确定税率

美国地方政府与事权相对应的相对独立的财权。美国各地方财政支出与当地经济发展水平相匹配,各州的财政收支相对平衡。

房地产税是地方的重要税源。从美国各州的的财政收支数据来看,美国的房地产税占据美国地方各州财政收入的四分之一左右,也有部分州的财政收入有一半以上是由房地产税支撑的。从实际情况看,房地产税收较高的州大部分都位于美国东北部地区,属于美国传统的发达地区。由此可见房地产税收入与相关支出体现了较强的地域性,其与地方经济发展可形成良好的循环。经济较发达的地区,房地产税收较高,进而可支撑较高的地方属地财政开支,较高的地方财政开支又反过来刺激经济的增长。

拿与房地产税息息相关的教育来说,丰富的教育资源也集中在传统的美国东北部地区,8所常春藤学校被新英格兰地区和中大西洋地区包揽。因美国地方市一级授权社区为了教育开支而针对性征收房地产税,因此,房地产税收收支较高的地区如富人区,其教育资源更为优化。这也导致美国教育资源的分布不平衡。

(三)完善的征税行政体系

开征房地产税,不仅意味着增加一种税,还意味着财产税整体税收体系的完善。就需要建立能够征收财产税的行政体系和金融体系。

美国房地产税在立法、征收、支出上都已经形成了完善的体系。首先是中央政府与地方政府(包括州政府和更下级别的市政府)对房地产税的财权事权划分。其次是可以对不动产价值进行评估的地方政府机构(委员会)。第三是赋予地方税务部门进行征税以及对偷逃税的执法权。最后则是为房地产税预算的支出项目(如针对教育的房地产税税收收入)。

除了熟知的美国所得税为导向的个人申报制度,地方税务部门面对抗税不缴的行为,也有冻结、变卖资产的相关权力。

防止房地产税的偷逃还要依靠信息的联通完善。房地产税属于地方政府征收,房地产所有者会在每年的固定时段收到地方政府寄来的税务账单,而且所有的房地产都需要注册登记,房屋所有者的房地产所在地,银行账户,社会安全号(相当于中国的身份证号)都清晰明了,偷逃房地产税意味着银行账户和房地产被冻结, 房屋所有者将寸步难行,且房地产的价值远高于当年需要缴纳的税费,偷逃行为得不偿失。另外,在美国,逃税是重罪,税务部门有较大的权力可以保证征税工作的进行。

(四)新金融体系为缴纳房地产税融资

为保障房地产税的顺利足额缴纳,美国构建了以房地产增值抵押贷款为主的金融体系。在美国现有的金融体系中,房屋所有人是可以将住房的增值部分进行再抵押获得现金的,这是一种灵活地将房地产资产转换为货币资产的方式。如在纽约拥有一套评估价值150万美元的房子,每年征收房地产税1%,每年需纳税额达到1.5万美金,依据德银2017年的调查数据,2017年纽约居民人均税后年收入为51648美元,对于年收入10万美左右的家庭而言,房地产税占收入的15%左右。而房地产税征收而设立的金融体系,使房地产能通过金融机构(银行)顺利转变为货币资产,也保证了征税的完成。

(五)减免税政策

美国的房地产税的减免政策相对比较单一,各州虽然有差异,但是总体上比较相近。大部分州基本上都对社会弱势群体(老人、鳏夫/寡妇、残疾人)和现役/退伍军人进行部分减免或全部减免。对第一套住房采用部分减税。对非营利性目的或指定产业的建筑和土地部分减免。

具体减税免税的规定,则是依据各州的实际情况进行。比较依赖房地产税的州,其减免税措施一般只围绕必要的道义需求而制定,也就是对弱势群体和军人,非营利性土地与建筑进行减免。而房地产税在财政收入中占比不高的州减免额则比较大。据统计,美国有13个州对个人住宅用地房地产税进行减免,即对居民作为住宅使用的住房,按照住宅房屋整体或部分给予相应额度的减免,有18个州规定用于非营利的宗教、慈善、墓地、医院、或教育目的的房地产免税,有29个州对于老人、残疾人等弱势群体进行减税免税优惠,还有约一半的州为伤残退伍军人、现役军人、军属等为国家付出的人豁免或减免房地产税。

美国房地产税减免税的条例设计同样有避税漏洞。以减免税的对象选择为例,美国部分洲的法律条款规定,退伍军人和残疾人可以享受免缴房地产税的政策,有一些逃税者可能就选择将自己的房产转入残疾人或退伍军人的名下,以达到逃税的目的。而且即使上述条例进行完善,修改为退伍军人和残疾人仅能拥有一套住房免征房地产税,仍然有许多退伍军人和残疾人属于原来就一套住房都没有的群体,这部分人仍然有可能被逃税者利用进行逃税。为了关照特殊群体的利益,有时候为一些情况设计减免税的条例,其认定具有一定的主观性,这种主观性就容易产生寻租漏洞。

二、日本房地产税政策

日本的地理环境、历史发展、社会生活等与我国有相似之处,因此同样有借鉴意义。日本是一个东北亚的发达国家范本,日本的房地产税制度,包括了亚洲现行的房地产税的特点,具有一定的特色。

(一)确定房屋产权的时间节点

日本的房地产税是一年一计税。日本的房地产税的法律规定,纳税义务人(房地产税承担者)为每年1月1日时,持有土地、建筑物或其他有形可折旧的商业固定资产的自然人或企业。但如果登记为所有者的人在到期日之前死亡等,则实际拥有土地或房屋的人(继承人等)在截止日期前缴纳税款。日本政府通过一个固定日期来确定房地产产权所有人,并据此向房地产产权所有人征税。这也解决了期间可能发生的房屋买卖、继承等导致的房地产纳税人在过去一年的产权不连贯的问题。

产权所有的确定有不同的方式。土地:在登记注册或土地补充税登记处登记或登记为拥有人的人。房子:在注册或家庭更换税务帐簿中注册或注册为所有者的人

(二)对房地产课征的两种税

在日本根据城镇区划,房地产相关的税种有固定资产税和都市计划税两种。面向同样的纳税义务人征收,而征收对象略有差别:固定资产税对该行政区范围内的土地、房屋和可折旧资产进行征收。都市计划税主要对位于城市化推广区的土地和建筑物征收。

两种税均采用从价计征的方式,税基为固定资产的评估价值。

房地产税=固定资产的评估价值×对应的税率

固定资产的评估价值即税基为每三年评估一次,全国适用相同的一套评估方法,评估价值一般为该资产市价的70%左右,评估间隔时价值一般保持不变。

两种税的税率在日本全国范围内都较为统一。其中约90%的地区固定资产税税率为1.4%,其他地区略高于1.4%,但最高也只有2.1%;都市计划税大部分为0.3%,其他地区在0.2%到0.3%之间。

两种税的征税范围和用途上也有所不同。其中固定资产税的征税范围为全县范围(日本的一级行政单位),都市计划税则仅在城市规划法案规定的城市化推广区进行征收。都市计划税有较为固定的用途,在大部分地区用于道路维护、下水道治理等城市基础设施建设,以福井县为例,福井县征收的都市计划税用于街道维修事业、下水道维修事业、公园维修事业,都市计划税约占城市规划资金来源的24%(其他来源为一般财源、补助金、地方债)。可以说,日本的都市计划税为城市的发展和日常运行提供了占比不小的资金。而固定资产税则作为日本地方政府非专项的财政收入,没有特定目的地用于地方政府的财政支出。

(三)全国统一的免征点

日本与许多国家的不同的一点是,日本有统一的基础免征额。土地:小于30万日元,房子:小于20万日元,可折旧资产:小于150万日元,这在一定程度上保证了公平,可以保证日本极端贫穷人口的权益。且此种减免制度也能保证会对整体房地产税收入的减收作用有限。

(四)评估与减免税

在评估方法上,日本对土地、房屋和可折旧资产均有非常细致的规定,并有相应的减免方法,直接在税基上减少税收。具体的细则部分节选如下:

1、土地

(1)住宅用地

先根据土地面积确定其住宅用地例外率(1/6或1/3),再乘以土地的评估价值得到其税收标准金额(这已经减免了很大一部分),然后根据负担水平对应税金额进行适当调整。

①根据土地面积进行减免

对于不超过200平方米的小型住宅区:评估价值×1/6 =税收标准金额(小型住宅用地超过200平方米时,每栋房屋不超过200平方米)

其他住宅用地面积超过200平方米:评估价值×1/3 =税收标准金额

②根据负担水平进行减免

负担水平是指上一年的应税标准值与评估价值的比率,对于商业用地(非住宅用地)等,负担水平=上一年的应税标准值÷评估值×100%;对于住宅用地,负担水平=上一年的应税标准金额÷(估价值×住宅用地例外率(1/6或1/3))×100%。

对于商业用地(非住宅用地):当负担水平超过70%:应税金额=评估金额×70%;当负担水平为60%至70%:延用上一年的应税标准金额;当负担水平低于60%:应税金额=上一年的税收标准+评估金额×5%

对于住宅用地:当负担水平为100%或更高时:应税金额=评估金额×住宅用地例外率(1/6或1/3);当负担水平低于100%:应税金额=上一年度的应税标准金额+评估金额×住宅用地例外率(1/6或1/3)×5%

(2)农业用地

耕地分为一般农业用地和城市化农业用地,分别进行价值评估和征税。

①一般农业用地

一般农业用地不包括获得转换许可的城市化地区农业用地。对于一般农业用地,根据负担水平的划分引入不同的调整率。

②城市化农业用地

城市化地区农业用地是市区化的农地,但受到生产绿地区域指定的农地除外。对于这部分农地,由评估值的三分之一相乘而得到的量为税基的上限。

负担水平=上一年的应税标准金额÷(评估金额×1/3)×100%

(3)住宅用地和农田以外的土地

对于森林和其他陆地区域,应纳税额为以下两者中较少的一个为准:①今年的价格=(原始应税标准金额)×税率;②(税前标准金额+原始应税标准金额×5%)×税率(但如果根据②计算的金额小于原始应税标准金额×20%×税率,则为应纳税额为原始应税标准金额×20%×税率。)

2、房屋

对于2020年3月31日前新建的住宅,在满足下列要求后可按规定进行减免。

(1)住宿要求

房屋作为独家住宅或组合住宅。其中,组合使用住宅的认定为,住宅部分超过总建筑面积的一半。

(2)占地面积要求

2005年1月2日后新建,建筑面积在50平方米(40平方米,适用于单户住宅以外的出租房屋)或280平方米以下的房屋。

3、可折旧资产

根据固定资产评估标准,根据收购价格和收购后的折旧进行评估。

去年获得的折旧资产:评估价值=收购价格×(1-(折旧率÷2))

在去年之前获得的折旧资产:评估价值=上一年的价格×(1-折旧率)

(但是,如果该金额低于收购价格的5%,只要可折旧资产用于原始目的,它将是收购价格的5%。)

计算物业税折旧资产折旧额的方法原则上是余额递减法。

此外,在少数部分地区,对于特殊人群及特殊财产有直接的税收优惠政策。如在冲绳县、大分县、佐贺县、香川县等地区,对于贫困人口和接受福利捐助的人口进行房地产税减免。北海道则对于通过继承获得的房地产、收购公路等道路等土地、通过符合特定要求的公司合并或公司拆分来收购的房地产、为宗教组织、学校等收购的房地产、为社会福利事业服务的房地产可获得全额豁免,等等。具体的优惠政策在各地各有不同,但大致围绕着以贫困人口为纳税义务人的财产、受地震等自然灾害的财产以及用于公共、公益事业的财产等进行减免。

(五)从价计征

日本在计算房地产税的税额时,采用的是从价计征的方式,与美国没有太大差异。基本上所有的房地产税的计税都是采用从价计征的方式,因为这样的计税方式在通货膨胀可控的经济条件下,可以忽视通货膨胀的影响,通货膨胀带来影响已经被房价变动包含在内了。在通货膨胀较为严重的时期则可以缩短评估的间隔,随行就市地计算房地产税税额才不至于出现税额和房屋价值严重不符的情况,从而保证实际税收的平稳。

日本根据土地或房产的评估价值(一般是市价的70%左右,每三年评估一次,评估间隔时价值一般保持不变)来计算房地产税的税额,固定资产税=固定资产评估价值×税率,都市计划税=固定资产评估价值×税率。

(六)缴费政策

日本的房地产税缴纳方式也比较有特色,纳税期通常是一年4次,可以选择四次分期付,或者是年初的时候一次付清(两套税单)。到期未缴纳时,会发生罚款性质的延滞金。缴纳处所每个管辖地区略有不同,在纳税通知书上所记载的银行、邮局等金融机关,或者在便利店缴纳。每年1月1日发征税通知,税收账单一般在4月、7月、12月、次年2月寄出,并相应有四次截止日期(一般为5月、7月、12月和次年2月),可以在第一个截止日期前一次付清,或按四次截止日期分期付清(具体截止日期视地区而定)。

三、德国房地产税政策

德国的房地产税充分考虑东西部的差异。东欧剧变之后,德国重新统一。统一后的德国面临的最为严峻的问题,即是东德和西德存在着严重的发展差异问题。德国在房地产税的设计中也顾及到这一点,德国的房地产税与其他国家相比,最为旗帜鲜明的一点差异便是对旧联邦州和新联邦州的划分。德国出于历史原因,是一个存在高额财政转移支付的国家,而出于对地区发展差异考虑在新联邦州和旧联邦州采用不同的税率,也使得房地产税不再进入转移支付的环节,完全用于当地支出。

(一)新联邦州和旧联邦州的不同税率

上世纪九十年代,东德西德合并时,为了给原东德地区基础设施建设和新联邦州财政筹措资金,德国老联邦州(老联邦州即原来属于西德的州,原属于东德的州称为新联邦州)的公民需要上缴收入的5.5%作为“团结税”。这一举措有部分类似于我国的财政转移支付:我国区域发展不平衡的问题严重,许多省份的财政需要靠中央财政补贴。虽然“钱”来自中央,但“钱”是从各个地方收上来的,这实际上是让财政富裕地区补贴财政不富裕的地区,经济较发达地区支持经济不发达地区的发展。

即使是德国这种在地区之间实行高额财政转移支付的国家,征收的房地产税,也只是用于地方事务,而没有收归中央之后再行分配。实际上,德国实行三级的财政收支制度,这三级包括联邦一级、州一级、地方(市、镇)一级。联邦政府、州政府、地方政府共享所得税,并都有其独占的税源。房地产税就归地方一级独占,房地产税的收入只用在地方一级,用于地方的城市环保、交通、水电、基础教育、社会救济等。

(二)征税对象划分为A类和B类

虽然房地产税收入停留在地方(市、镇)一级,但是地方并没有立法权,无权决定税率和计算方式、计算系数。

德国减税免税政策是统一的,征税对象只划分为A类(用于农业和林业地不动产)和B类(可建设的不动产或带有建筑物的不动产)。划分为A类或B类决定了应纳税额的乘数大小,这个乘数的大小设定也是州一级的立法机构仅有的权力,而基础税率的决定权已经归于联邦一级的立法机构。因历史原因,基础税率的除了按建筑类型,评估价值和家庭人口决定外,旧联邦州和新联邦州的基础税率不同。而新联邦州的旧建筑与新建筑的基础税率亦有不同,在新联邦州,各种旧建筑的税率基本都高于新建筑,这可能是为了鼓励新联邦州发展建筑业和房地产业,因新联邦州的基础设施较差,房屋老旧。

(三)减税免税政策

德国各种与房地产税收相关的税种诸如:土地税、土地购置税、二套房税、资本利得税、收入所得税等税种的减免税制度,在各州均有所不同。例如:各州土地购置税标准由3.5%到6.5%不等,土地税缴纳标准也是由各州制定,土地价值衡量指数乘以土地价值乘以每个联邦州自己制定的税率为应缴土地税。在德国居民登记使用的第二套房及第二套以上住房需要缴纳二套房税,二套房税的减免规定中,对于夫妻由于就业原因登记使用的二套房或二套房用于满足护理要求等特殊情况,免征二套房税。购置的房产如果用于出租需要,对符合个人收入限额的人群征税。而对于没有其他任何收入,房租出租收入也达不到纳税标准的,其所获出租房收入免收二套房税。

德国应纳税额是以评估价值为征税基础,乘以基础税率再乘以成数计算的。居民的首套住房不收房产税,享受二套方税收减免的条件偏向保护中低收入者,尤其在旧联邦州的家庭住宅基础税率比较低,也是税收减免的体现。新联邦州A类乘数普遍低于B类乘数,如柏林州A类乘数为150%,B类乘数为810%。购房后,房屋所有人每年还要交纳土地税,土地税与个人收入无关,与乘数有关,在柏林较好的住宅区,80平米的住房土地税约为每年200欧元左右,受税率、房屋价值等因素的影响,不同城市、不同区域的土地有可能相差很大。

四、巴西和印度房地产税政策

与传统发达国家或有百余年的征收房地产税的经验、或有完善的政治与法律制度、或有发达的金融体系不同,巴西国祚不过百余年,印度更是在长期殖民之后随着战后的民族解放浪潮而新成立的民主国家。两国的基础薄弱,经济发展水平一般,社会矛盾尖锐,政府的掌控能力有限,两国的房地产税展现出与发达国家完全不同的特点。

(一)计税基础划分细致

巴西把房地产划分为土地、住宅、非住宅。现在许多国家实施的房地产税都是既对房屋征税,又对土地征税,而且往往采用土地和房屋使用相同的税率的制度,因为土地和房屋都是不动产,对不动产使用一样的税率也是合理的,也便于计算和简化房地产税制度。巴西的土地和建筑物使用不同的税率。而且在巴西各州,对土地征税的税率是要高于对建筑物征税的税率。采用这种划分方式可能是考虑到土地价值和房屋价值的脱节。房屋和土地虽然同为不动产,但是房屋和土地的价值变化过程是不同的,房屋一旦建成,就一直在贬值,而土地不存在贬值的问题,未来土地的价格既可能上升,也可能下降。采用这种方式,可以防止房地产开发商拿了土地但不开发,因为未开发的土地税率远高于房屋的税率。

印度各邦对房地产的划分方式都不尽相同。比如德里划分为私人住宅、商用房地产和工业用房地产。而喜马偕尔邦则划分为一类房地产:紧邻主要道路的房地产;二类房地产:离主要道路的房地产50米以内的房地产;三类房地产:离主要道路的房地产超过50米的房地产,这两个地区对房地产的划分方式完全不同。这种现象的出现主要是因为印度的房地产税的征收权力完全下放给地方,包括是否开征房地产税都由各一级行政级别的地区自行决定,比如查谟克什米尔邦就没有征收房地产税。

(二)税收减免政策

房地产税的减免也是巴西所有地方当局中常用的措施,包括:用于政府目的的房地产(行政目的);用于防御和基础设施建设的房地产;用于非营利组织的房地产;用于公共或社会利益的不涉及利益的房地产;用于文化和科学目的的公立学校、国家公园、保护区等;用于医疗服务(如医院)、宗教和慈善事业的房地产。另外,还有一些其他重要豁免的情况:退休的养老金领取人可获得房地产税豁免;孤儿、寡妇、精神缺陷者可获得房地产税豁免,并获得相应补贴,补贴最高可达最低工资的三倍;其他收入低于3000美元的家庭也可获得相应减免。巴西各州都有权力制定减税免税政策,通常是对首套、服务期满年限的公务员、低收入者、老弱病残群体以及自发维护环境的业主进行减免。

印度的减税免税政策除了大多数国家都有的对政府机构、慈善机构、残疾人、老人、军人的减免外,最具特色的便是对宗教用地的减免。

(三)缴费制度

巴西有着比较特殊的缴纳税费机制,这种机制印度也存在:纳税人可以因为一次性全额支付税费而享受税收优惠。这种缴费机制的存在自然是为了鼓励公民为房地产纳税。相比之下,美国和德国就不存在这种制度,因为两国建立了较为完善的征税体系,能够将房地产税征收上来,没有必要为依法纳税这种合情合理合法的行为进行奖励。两种机制各有利弊。

(四)房地产税的计算

1、印度的房地产税计算

印度的房地产税计算比较复杂,依据以下两个公式计算:

印度房地产税=房地产年价值(annual value)*税率

房地产年价值=每平方米单位面积价值*房地产面积*年限系数*使用系数*结构系数*占用系数

其中,年限系数(这一因素考虑到了建筑的年龄,并根据市场价值对新房产征收更高的税,对旧房产征收更低的税。根据建筑物的使用年限,该系数范围为0.5至1.0);使用系数(这一因素考虑了房地产的使用情况,并规定了对住宅征收较低的税,对非住宅征收较高的税);结构系数(这一因素为碾压混凝土建筑提供了更高的税率,为低值建筑提供了更低的财产税率。);占用系数(向出租房产征收更高的房地产税,自用房产征收更低的房地产税)。

2、巴西的房地产税计算

巴西的城市房地产税分为为城市土地税和城市房产税。城市土地税的是城市无建筑的土地所有者课征的地价税;城市房产税是对城市房产的所有者课征的税。税基的评估基础是每个房地产的市场价值,该税涵盖所有房地产使用类别,包括控制土地、住宅和非住宅。并且,不同州不同市有各自的纳税标准,税法规定,巴西不动产税税率因市而异。有的州对同种类型的不动产采用统一的税率,包括联邦首都、戈亚斯、马托格罗苏州、阿拉戈斯州、巴伊亚州、帕拉伊巴州、亚马逊州、里约热内卢州、圣保罗州。例如在联邦首都,对空置的土地征收3%的房地产税,对有建筑许可证的房屋或土地征收1%的房地产税,对住宅征收0.3%的房地产税。

除此之外,对于巴西其他的一些州,其针对不同类型的不动产,在不同的实际价值区间内采取不同的税率。

为了便于阅读,我们将各国房地产税政策进行了简略的对比:

我国开征房地产税的宏观环境及税率测算

一、征收房地产税的宏观条件

(一)人均GDP与人均可支配收入

美国各州征收房地产税开始于1818年的伊利诺伊州,至19世纪中期各州全部完成房地产税开征。因此,考察总体宏观环境应以1850年为节点。但因数据统计的缺失,以1990年美国的人均GDP替代考察。1990年美国人均GDP约为6000美元,可以推定1850年的美国人均GDP应低于6000美元。从人均可支配收入来看,1929年美国人均可支配收入为7361美元。美国人均可支配收入增速与人均GDP增速近似相等,由此推定美国1990年人均可支配收入约为4900美元。

日本征收房地产税始于1950年。日本1960年人均GDP为479美元,1950年日本人均GDP应低于1960年水平。从人均可支配收入来看,1980年日本人均可支配收入为7900美元(1980年日本人均GDP为9158美元)。由此以人均GDP增速反向推算,日本1960年人均可支配收入应为410美元左右。

德国征收房地产税始于1973年。德国1973年人均GDP为5027美元。从人均可支配收入来看,德国1990年的人均可支配收入为4380欧元(按欧元美元1.3,约5694美元)。又由德国1990年人均GDP为22219美元,以人均GDP增速反向推定,德国1973年人均可支配收入约为1288美元左右。

横向比较来看,我国2018年的人均GDP约为9400美元,城镇居民人均可支配收入约为5700美元,理论上已具备开征房地产税的宏观基础。

(二)房地产税对大部分刚需家庭影响不大

根据广发银行联合西南财经大学发表的《2018年中国城市家庭财富健康报告》数据显示,2018年全国城市家庭总资产规模高达428.5万亿,城市家庭户均总资产规模为161.7万元,而总资产规模在Top20%的城市家庭,平均家庭资产约为454万元。即Top20%的家庭,拥有约240万亿,56%以上的资产。《报告》还显示,在中国城市家庭资产中,住房资产占77.7%,金融资产只占11.8%。据此简单测算,家庭资产规模在全国Top20%的家庭,所拥有的房产价值约有187万亿元。剩余80%的家庭,所拥有的房产价值约166万亿。由此可见,在房地产税减免政策的呵护下,大部分刚需家庭并不会受到太大的影响。换个角度思考,房地产税的征收可能在一定程度上减小投资性购房者的购房意愿,释放一部分住宅供给量,从而更有利于我国房地产长效机制的建立。

二、各地房产税税率的测算

对于房产税税率的测算,我们选取了不同地区、不同经济背景的比较具有代表性的11个省份和直辖市进行研究。为了保证房地产税的税收收入能够覆盖各省、各地区的一些公共服务类的支出(如国外房地产税覆盖的教育、环保、社区服务等支出),我们利用各省的财政支出反向推出各省理论上应该征收的基本税率,据此可以确定一个房地产税基本税率的合理区间。以北京和上海的测算过程为例:

(一)北京

房产保有面积的确定:

方法一:根据北京市统计局数据,在1978年北京市住房面积为4,034万平米,而统计局公布的住宅竣工面积从1978年到2018年累计规模为5.34亿平米,加上1978年的存量面积,合计规模约为5.74亿平米。

方法二:根据《北京市统计年鉴2014》,截止到2013年底北京市住宅建筑面积为4.76亿平米,14-18五年内北京市住宅竣工建筑面积为8222万平,因此截止到2018年末北京市合计拥有住宅建筑面积约5.58亿平米。

方法三:通过人均居住面积方法计算,根据北京市统计年鉴的数据,截止到2018年末北京全市常住城镇人口数量为1863.4万人,北京市城镇人均住房建筑面积为32.56平米/人,由此计算北京市城镇居民居住房屋合计建筑面积为6.07亿平米。但由于人均居住面积数据为抽样调查数据,存在一定的统计意义上的误差。将三个方法得到的结果数据取平均值,则北京市2018年底住宅存量面积约为5.8亿平。

存量住宅面积:5.8亿平

城镇户数:461万户(543万户城镇化率85%)

按户均套数0.94套/户,套均75平算,首套免征即免征461×0.94×75=32539万平(约3.26亿平),则剩余可征税面积约2.54亿平;按照北京住宅均价6万元/平,那么北京市房产税的税基约为15.24万亿元

考虑到北京市政府2017年的教育支出964.62亿元,文化体育与传媒支出208.96亿元,医疗卫生支出427.87亿元,环境保护支出458.44亿元,即每年需要约2059.89亿元(约0.2万亿元)的财政支出用于社会福利和公共服务

根据理论纳税总额和财政支出所需资金倒推,北京市征收房地产税的理论税率确定在0.2/15.24=1.31%左右较为合理。

若不考虑医疗卫生支出,则每年需支出1632.02亿元,即税率约为0.16/15.24=1.05%

(二)上海

方法一:根据《上海统计年鉴2018》, 1978-2018年上海市住宅建筑竣工面积累计规模约6.67亿平,根据统计局数据,1978年末上海约有1098.3万人,当时上海人均住宅面积约为4.5平,则可估算上海1978年的住宅面积约为4942平,加上1978-2018以来的竣工面积,可以得到上海市2018年底住宅存量约为7.16亿平。

方法二:通过人均居住面积方法计算,根据上海市统计年鉴的数据,截止到2018年末上海全市常住人口数量为2418.33万人,其中城镇常住人口数量约为2127.8万人(城镇化率为87.9%),上海市城镇人均住房建筑面积为36平米/人,由此计算上海市居民住宅建筑面积约为7.66亿平米。但由于人均居住面积数据为抽样调查数据,存在一定的统计意义上的误差。

综合上述两种方法的结果,估计上海住宅存量面积约为7.2亿平。

上海住宅存量面积:7.2亿平 户均套数:0.91套/户 户数:546万户

按户均套数0.91套/户,套均75平算,首套免征即免征546×0.91×75=37264.5万平(约3.73亿平),则剩余可征税面积约3.47亿平;按照上海住宅均价5万元/平,那么上海市房地产税的可征税总额约为17.35万亿元

考虑到上海市政府2017年的教育支出874.1亿元,医疗卫生支出412.18亿元,文化体育与传媒支出191.32亿元,环境保护支出224.66亿元,即每年需要约1702.26亿元(约0.17万亿元)的财政支出用于社会福利和公共服务。

根据理论纳税总额和财政支出所需资金倒推,可以确定上海市征收房地产税的理论税率确定在0.17/17.35=0.98%左右较为合理。

若不考虑医疗卫生支出,则每年需支出1290亿元,即税率约为0.13/15.24=0.85%

(三)税率的边界

开征房产税需考虑不会对房地产市场产生较大的负面影响。按照成本收益分析,税率的确定低于房价的正常收益更有利于房地产税的良性循环。我们根据中国房价行情网和安居客网站上的各个省会的16-19年的房价数据,计算16-18年的房价涨幅,并取的平均值,得到我国各大主要城市近四年的平均房价涨幅。

结果显示近几年我国主要城市的房价涨幅高于我们理论计算的房地产税率,从这个角度观察,我们计算得到的主要省份的理论税率具有一定的合理性。

我国房地产税政策的设想

房地产税收是一个综合性概念。即一切与房地产经济运动过程有直接关系的税收都属于房地产税收,中国的房地产业直接以房地产为征税对象的税种有房产税(以经营性用房为征税对象)、城市房地产税(是对属于中外合资经营企业、中外合作经营企业、外国企业和外商的房屋、土地按照房价、地价或租价的房地产所有人或使用人征收的一种税)、土地增值税(以土地为征税对象)、城镇土地使用税(以土地和地上建筑物为征税对象)、耕地占用税(以纳税人实际占用的耕地面积计税)和契税(以转移土地、房屋使用权的行为为征税对象)。实际以个人所有的非经营性房产为直接征税对象的房产税仍未有实质性地全部推开。

设想一:地产税与房产税分别征收

现在许多国家实施的房地产税都是既对房屋征税,又对土地征税,而且往往采用土地和房屋使用相同的税率的制度。因为土地和房屋都是不动产,对不动产使用一样的税率也是合理的,也便于计算和简化房地产税制度。或者借鉴巴西的经验,巴西对于土地和建筑物征收的税率不同,这主要是考虑到房屋和土地的价值变化过程是不同的,房屋一旦建成,就一直在贬值,而土地的价值变化是不确定,土地不存在贬值的问题,未来土地的价格既可能上升,也可能下降。我国虽然幅员辽阔,但是人口众多,土地资源仍然是较为紧张的,因此我们可以借鉴巴西对于土地和房屋征收不同税率的方式,可以防止房地产开发商拿了土地但不开发,因为未开发的土地税率远高于房屋的税率。通过这种方式可以减少对土地资源的浪费。另外,鉴于我国幅员辽阔,土地资源禀赋依据不同的地理环境差别较大。可以借鉴德国经验,将不同用途的土地分成不同的类型的课税对象,给予不同的政策,进而实现合理调控。

设想二:中央决定基本税率或波动范围,地方自主决定征收税率

德国出于历史原因,是一个存在高额财政转移支付的国家。而出于对地区发展差异考虑,德国在新联邦州和旧联邦州采用不同的税率,也使得房地产税不再进入转移支付的环节,完全用于当地支出。高额的财政转移支付也是我国财政的一个重要特点,因此我国可以借鉴德国的模式,对于经济较为发达的东部地区和经济不太发达的落后地区确定不同的房地产税率。除此之外,我们也可以借鉴德国各州自主决定一个乘数从而决定征收税率的模式,由中央确定一个较为合理的税率区间,各省在这个区间内找到适合本地经济发展和财政稳定的税率,就相当于各省决定一个乘数来确定本地的征收税率。这种方式既可以使得房地产税留在地方一级用于地方事务,不必将房地产税再次转移支付,又考虑到了地区经济发展的差异。

设想三:加大对贫困地区的扶持力度

通过之前对于11个省份和直辖市的研究发现,如果要开征房地产税,北京、上海这些经济发达地区由于房产市场价值较高,所以为支持基本公共事业的支出所需的房地产税率无需较高,因此也不会对于当地居民的基本生活造成过重负担。但是甘肃、贵州这些较为困难的地区,由于房产价值整体偏低且自身财政支出数目也不低,则需要很高的房地产税率才能够保证房地产税收入覆盖基本的公共服务类支出,这反而会进一步加重当地居民的税负和生活负担。这就违背了房地产税设计的初衷。因此,对于这些地区,中央应适当加大调剂力度或给予较大的房地产税优惠措施,进而保证当地人民的基本生活不会因房地产税政策而受到严重影响。

设想四:简化减税免税政策,中央定框架,地方适当放权

各国在征收房地产税时都有不同的减税免税政策,这是为了保证较贫困人口的利益。例如,美国大部分州基本上都对社会弱势群体(老人、鳏夫/寡妇、残疾人)和现役/退伍军人进行部分减免或全部减免;对第一套住房采用部分减税;对非营利性目的或指定产业的建筑和土地部分减免。巴西各州都有权力制定减税免税政策,通常是对首套、服务期满年限的公务员、低收入者、老弱病残群体以及自发维护环境的业主进行减免。印度的减税免税政策除了大多数国家都有的对政府机构、慈善机构、残疾人、老人、军人的减免外,最具特色的便是对宗教用地的减免。

减税免税政策是整个税收制度设计中,最容易出现问题的地方。减税免税的立法权下放至地方一级时,如果地方一级的制度建设出现问题,该地区的房地产税制度很可能出现问题,严重影响税收公平。为了避免减税免税被滥用,按照德国的方式将减税免税的权力全部收归中央也是一种解决方式,但是直接在中国套用这种解决方式也存在着一些缺陷。中国地区差异的程度远非德国能比,全国通用同一种减税免税政策没有考虑到各地的实际情况。

针对这种问题,可能就需要采用一种折中的方式解决,即在大框架下,全国都可以适用的减税免税政策由中央制定,比如对首套房、退伍军人、残疾人的减税免税政策。具体到地方,可以给省级地方一定的自主权。省级政府决定是否实施其他减免税政策,并向同级监督部门及中央监督部门申请备案。

设想五:建立完善的行政体系

美国的税收制度包括完善的房地产税收征收体系。从中央政府和地方政府(包括州政府和更下级别的市政府)权利划分、到有一个可以对不动产价值进行评估的地方政府机构(委员会),再到有地方税务部门进行征收以及逃税惩治,最后到有为房地产税的预算支出项目,美国房地产税在立法、征收、支出上都已经形成了完善的体系。

根据我国目前已经建立的税收体系,完成财产税的征收需要体制机制的进一步完善。一是财产评估。落实到房地产税就是对房产和地产价格进行评估的机制。依据他国经验,按照与市场联动的评估值征收房产税,可以避免侵蚀税基,自然完成通胀修正。进而与地方不断发展的民生建设需要相挂钩。二是个人财产登记。我国目前的税收机构接触的对象主要还是法人。没有完善的自然人财产信息系统。三是个人税收征收,我国虽然有个人所得税,但是也是由法人代缴,这与美国所得税为导向的个人申报不同,美国的税收制度已经有了完善的对个人应纳税款进行征收的体系,而且面对抗税不缴的行为,也有冻结、变卖资产的相关权力。三套机制环环相接,缺一难行。

设想六:灵活的缴费制度

不同国家对于房地产税的征收都制定了不同的缴费制度。巴西“以奖促缴”。相比之下,美国和德国则是“以罚促缴”。考虑到“以奖促缴”可能会导致税收减少以及鼓励逃税。因此,房地产税设计之初即“以罚促缴”,如将按时足额缴税与个人信用体系相挂钩。

纳税期可借鉴日本的房地产税缴纳方式,一年4次,可以选择四次分期付,或者是年初的时候一次付清(两套税单)。到期未缴纳时,会发生罚款性质的延滞金。

完善房地产税缴纳相关金融配套体系。如美国现有的金融体系下,房主是可以将住房的增值部分进行再抵押获得现金的,这是一种灵活地将房地产资产转换为货币资产的方式。使房地产能通过金融机构(银行)顺利转变为货币资产,金融体系为纳税人调剂短期资金,也保障了纳税的顺利完成。

作者:肖立晟 袁野

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